• ႱႨႠႾႪႤႤႡႨ
• ႫႭႥႪႤႬႤႡႨ
• ႢႠႫႭႾႫႠႳႰႤႡႠ
• ႩႨႧႾႥႠ-ႮႠႱႳႾႤႡႨ
• ႢႠႪႤႰႤႠ
• ႢႠႦႤႧႨ
• ႱႠႱႠႰႢႤႡႪႭ ႡႫႳႪႤႡႨ

ევროპული ქარტია თვითმმართველობის შესახებ ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოებს მოუწოდებს, რომ კონსტიტუციაში ასახონ თვითმმართველობის ძირითადი პრინციპები. დაგეგმილი საკონსტიტუციო ცვლილებებით, საქართველო ამ მოწოდების რეალიზებას ახდენს – კონსტიტუციაში რეგლამენტირებული იქნება თვითმმართველობის მთავარი საკითხები. ცვლილებების შედეგად, ასევე, განისაზღვრება საქართველოს სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული მოწყობა (შეგახსენებთ, რომ დღეს მოქმედ კონსტიტუციაში ამ ორ თემაზე თითქმის არაფერია განსაზღვრული. მხოლოდ  მე-2 მუხლის მე-3 და მე-4 პუნქტებში წერია, რომ   “საქართველოს ტერიტორიული სახელმწიფოებრივი მოწყობა განისაზღვრება კონსტიტუციური კანონით უფლებამოსილებათა გამიჯვნის პრინციპის საფუძველზე ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე საქართველოს იურისდიქციის სრულად აღდგენის შემდეგ”.(საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი მე-2 პუნქტი 3);  “საქართველოს მოქალაქეები ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებს აწესრიგებენ თვითმმართველობის მეშვეობით სახელმწიფოს სუვერენიტეტის შეულახავად. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების შექმნის წესი, უფლებამოსილება და სახელმწიფო ორგანოებთან ურთიერთობა განისაზღვრება ორგანული კანონით”. (საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი მე-2 პუნქტი 4). 

კონსტიტუციის მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტის ჩანაწერი ექსპერტებსა და სპეციალისტებში დიდი ხანია სადავო გახდა. მათი ძირითადი ნაწილი მიიჩნევს, რომ ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენამდე მოცდა  აუცილებელი არ არის, რომ მანამდეც შეიძლება (უფრო სწორად, აუცილებელია) განისაზღვროს საქართველოს სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული მოწყობა და ეს ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენას ხელს სრულიადაც არ შეუშლის, პირიქით. რაც შეეხება თვითმმართველობას, როგორც ვნახეთ, კონსტიტუციაში ამ მხრივაც თითქმის სიცარიელეა და მთავარი სიმძიმის ცენტრი თვითმმართველობის შესახებ ორგანულ კანონზეა გადატანილი (მიღებულია 2005 წლის 16 დეკემბერს).

ამ კუთხით სიტუაცია შეიცვლება მას შემდეგ, რაც საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილებები შევა. თვითმმართველობისა და ტერიტორიული მოწყობის საკითხებზე საქართველოს სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის ადგილობრივი თვითმმართველობისა და სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული მოწყობის სამუშაო ჯგუფი მუშაობს.

როგორც საკონსტიტუციო  კომისიის თავმჯდომარემ ავთანდილ დემეტრაშვილმა ცოტა ხნის წინ განაცხადა პრესკონფერენციაზე, ამ ჯგუფის მუშაობა ყველაზე ნაყოფიერი აღმოჩნდა; მიმდინარეობს ძალიან სერიოზული დებატები, თუ როგორი უნდა იყოს საქართველოს სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული მოწყობა და თვითმმართველობის რა მოდელი უნდა გვქონდეს, შესაბამისად, როგორ უნდა აისახოს ეს ყველაფერი კონსტიტუციაში. სამუშაო ჯგუფის შეხვედრები ღიაა და მონაწილეობა ჯგუფის წევრების გარდა დაინტერესებულ პირებსაც შეუძლიათ.

ზემოაღნიშნულ საკითხებზე საკონსტიტუციო კომისიის ადგილობრივი თვითმმართველობისა და სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული მოწყობის სამუშაო ჯგუფის ხელმძღვანელს, პროფესორ კახი ყურაშვილს ვესაუბრეთ.

_ ჩანაწერი კონსტიტუციაში, რომ საქართველოს ტერიტორიული სახელმწიფოებრივი მოწყობა განისაზღვრება საქართველოს ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენის შემდეგ, ალბათ, ამოღებული იქნება საკონსტიტუციო ცვლილებების შემდეგ.

_ ჩემი აზრით, ეს ჩანაწერი ამოღებული უნდა იყოს და საქართველოს ტერიტორიული სახელმწიფოებრივი მოწყობის საკითხები კონსტიტუციით უნდა დარეგულირდეს. ეს არ ნიშნავს იმას, რომ კონსტიტუციური რეფორმირების ამ ეტაპზე პირდაპირ დავაფიქსიროთ, რა მიმართულებით მივდივართ, რომელ პრინციპს ვირჩევთ – ეს არის უნიტარიზმი, რეგიონალიზმი თუ ფედერალიზმი, რადგანაც საზოგადოებაში სხვადასხვაგვარი მოსაზრებები არსებობს და ჯერჯერობით შეთანხმება მიღწეული არ არის.

ჩვენი სამუშაო ჯგუფის წევრებს რაც შეეხება, ყველანი ვთანხმდებით იმაზე, რომ უნდა განხორციელდეს სახელმწიფო ხელისუფლების დეკონცენტრაცია და დეცენტრალიზაცია; აუცილებლად უნდა შეინარჩუნონ ავტონომიის სტატუსი აფხაზეთმაც, ცხინვალმაც და აჭარამაც, იმავდროულად, აუცილებელია დანარჩენი ტერიტორიის სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული  მოწყობის საკითხის გადაწყვეტაც და ერთიანი ორგანიზმის შექმნა – სახელმწიფო ხელისუფლების ვერტიკალის განსაზღვრა საქართველოს კონსტიტუციაში. ჩვენი მუშაობა მიმართულია იქით, რომ უნდა განისაზღვროს კონსტიტუციური სამართლებრივი სტატუსი თითოეული ტერიტორიული ერთეულისა, რომელზეც საკონსტიტუციო კომისიის სამუშაო ჯგუფი შეთანხმდება და შემდეგ მას გაიზიარებს საქართველოს პარლამენტი. რაც ყველაზე მთავარია, ეს უნდა იყოს ორგანიზებული ისე, რომ კუთხურ სეპარატიზმს ან რაიმე სხვა მსგავს მოვლენებს კი არ შეუწყოს ხელი, არამედ ტერიტორიული ერთეულის საფუძველი იყოს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების პოტენციალი და ინფრასტრუქტურული ერთიანობა.  

ხელისუფლების კონცენტრაცია, დაბალანსება არ ხდება მხოლოდ ჰორიზონტალში. ანუ მხოლოდ პარლამენტმა კი არ უნდა დააბალანსოს პრეზიდენტი, პრეზიდენტმა – მთავრობა, მთავრობამ – პარლამენტი და ა.შ., არამედ ბალანსის უზრუნველყოფა საჭიროა ვერტიკალშიც _ ასევე, უნდა განისაზღვროს, რა დონეზე შეუძლია ცენტრს ჩაერიოს ადგილზე ან რეგიონის დონეზე, რომელიმე ტერიტორიული ერთეულის დონეზე საკითხების გადაწყვეტაში და როგორ მონაწილეობს ტერიტორიული ერთეულის ხელისუფლება ცენტრალური ხელისუფლების განხორციელებასა და განსაკურებულ გამგებლობას მიკუთვნებული საკითხების გადაწყვეტაში. ბალანსის პრობლემა უაღრესად მნიშვნელოვანია. უკანასკნელი წლების რეალიების გათვალისწინებით და შარშანდელი ომის შემდგომ, კაცმა არ იცის, როდის გადაწყდება ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენის საკითხი და ამის გამო სახელმწიფოებრივი აღმშენებლობის ამ ნაწილზე _ სახელმწიფო სისტემის ვერტიკალის განსაზღვრაზე უარის თქმა, ვფიქრობ, არასწორი მიდგომაა.

  _ მოგეხსენებათ, რაც იყო ამ ჩანაწერის არგუმენტაცია... დღეს ეს პრობლემა კვლავაც აქტუალურია.

– სამუშაო ჯგუფის თითქმის ყველა წევრი თანხმდება იმაზე, რომ სახელმწიფოს ტერიტორიული მოწყობის საკითხი სახელმწიფოებრიობის სისტემის, სახელმწიფო მართვის ეფექტიანობის საკითხებთან, ხელისუფლების დეკონცენტრაციასა და დეცენტრალიზაციასთანაა დაკავშირებული და არავითარ შემთხვევაში – სახელმწიფოს მთლიანობის აღდგენასთან ან დაშლა-დაქუცმაცებასთან. გამონაკლისია კომისიის მრჩეველთა საბჭოს წევრის ბატონ ნოდარ ნათაძის მოსაზრება. თუმცა ვფიქრობ, რომ ეს თემა სადავოა. რასაკვირველია, ამ საკითხმა შეიძლება ირიბად მოახდინოს ზემოქმედება სახელმწიფოს ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენის დაჩქარებასა ან შეყოვნებაზე, მაგრამ ეს უშუალო და ორგანულ კავშირში არავითარ შემთხვევაში არ არის ტერიტორიულ მოწყობასთან.  ფედერალური იქნება, უნიტარული თუ რეგიონალიზმის პრინციპზე აგებული საქართველო, ვერც ერთი ეს მოდელი ვერც დააჩქარებს სახელმწიფოს ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენას და ვერც შეანელებს. 

ყველაზე მნიშვნელოვანი რა არის, იცით? თუ კონსტიტუციაში ჩავდებთ მაქსიმალურ გარანტიას – მაგალითად, იმას, რომ აფხაზეთის ავტონომიურობის სტატუსის გაუქმება დაუშვებელია და თუ ასეთ გადაწყვეტილებას მიიღებს საქართველოს ცენტრალური ხელისუფლება, ამის ლეგიტიმაციისა და იურიდიულ ძალაში შესვლისათვის საჭიროა რატიფიცირება აფხაზეთის სახელისუფლებო ორგანოების მხრიდან _ ეს ისეთი გარანტიაა, რომ აფხაზეთში ავტონომიის გაუქმება ვერასოდეს მოხერხდება, თუ ეს არ არის რატიფიცირებული თავად აფხაზეთის მიერ. ძალიან ბევრი ასეთი მექანიზმი არსებობს. ეს ელემენტები ერთობლივად, იმ ეკონომიკურ განვითარებასთან ერთად, რომელსაც საქართველომ უნდა მიაღწიოს, სეპარატისტული ტერიტორიების დაინტერესებას გაზრდის – საქართველოს სახელმწიფოებრიობა იქნება სერიოზული ძალის მქონე ალტერნატივა აფხაზებისა და ოსებისათვის, მით უმეტეს, იმის გათვალისწინებით, დღეს რასაც აკეთებს რუსეთი ამ ორ რეგიონში.

თუ ვსაუბრობთ ხანგრძლივ პერიოდში მშვიდობიანი მეთოდით მათ დაბრუნებაზე, საკითხი ასე უნდა დადგეს _ ჩვენ კი არ უნდა დავიბრუნოთ, ისინი თავად უნდა დაბრუნდნენ. ამისთვის კი გარანტიები უნდა ჰქონდეთ, O_ რომ უფრო დაცულები იქნებიან, რომ მათი სახელმწიფოებრიობის ელემენტები იქნება, თვითგამორკვეულები იქნებიან საქართველოს შემადგენლობაში და ყველაზე მთავარი ადამიანისათვის _ ეს არის სოციალურ-ეკონომიკური არსებობა. დღეს, მაგალითად, აფხაზეთში სერიოზული პრობლემა დგას ამ თვალსაზრისით ეთნიკური აფხაზებისათვის.  უნდა შესთავაზო რაღაცა ალტერნატივა – განვითარებული ეკონომიკა, განვითარებული სოციალური დაცვის მექანიზმები, მაღალი ავტონომიური უფლებები, საკუთარი თვითმყოფადობის აღქმის საშუალება, სახელმწიფო დონეზე ენის, კულტურის შენარჩუნების მექანიზმები, რომ ამ ადამიანებმა დაინახონ ალტერნატივა და ეს ალტერნატივა იყოს უფრო მომხიბვლელი საქართველოს სახელმწიფოებრიობის სახით, ვიდრე, რუსული ჩექმის ქვეშ ყოფნა.

_ კიდევ რა მნიშვნელოვანი საკითხები გამოიკვეთა თქვენი მუშაობის პერიოდში?

_ სამუშაო ჯგუფი შეთანხმდა ერთ რამეზე: არ შეიძლება ერთსა და იმავე ქვეყანაში არსებობდეს ტერიტორია, რომელიც ძალიან ცუდად არის განვითარებული ეკონომიკური თვალსაზრისით და, ასევე, ტერიტორია, რომელიც ძალიან კარგადაა განვითარებული; ანუ არ შეიძლება მხარე ან ტერიტორიული ერთეული ნარკომანივით მუდმივად ჩამოკიდებული იყოს სახელმწიფო დოტაციაზე და სუბვენციებზე – მკვეთრი უთანაბრობის პრობლემა რომ არ წარმოიშვას, საამისოდ ტერიტორიული ერთეული უნდა შეიქმნას სოციალურ-ეკონომიკური პოტენციალის გათვალისწინებით, რათა მას არსებობის და ადგილობრივი საკითხების გადაწყვეტისთვის ჰქონდეს საკუთარი ფინანსები, საკუთარი ქონება, ეკონომიკური განვითარების საკუთარი  პოტენციალი და ა.შ. თუ ამას  მივაღწევთ, გამოთანაბრების პრობლემა ყოველთვის იდგება, მაგრამ არა ისეთი დისპროპორციით, როგორიც დღეს გვაქვს. 

აქ აუცილებლად გასათვალისწინებელია მეორე მომენტიც – მოსახლეობის რაოდენობა. არ შეიძლება, 4 მლნ 600-ათასიანი მოსახლეობის მქონე ქვეყანაში მილიონნახევარი კაცი ერთ ქალაქში ცხოვრობდეს და ასეთ პირობებში თბილისის ამოგდება სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული მოწყობის მექანიზმიდან  და მისი მუნიციპალურ დონეზე დატოვება არ იქნება მიზანშეწონილი _ ამაზეც ყველა ვთანხმდებით. ამიტომ საუბარია იმაზე, რომ თბილისში შეიქმნას რაიონების მიხედვით თვითმმართველი მუნიციპალური ერთეულები, ხოლო თვითონ თბილისი გაუტოლდეს იმ ტერიტორიულ ერთეულს, რომელზეც შევთანხმდებით (რეგიონი ან მხარე).

მეორე მომენტი, რომელზეც ყურადღება გამახვილდა, არის დემოგრაფიული განსახლების მაჩვენებლები და გეოგრაფიულ-ეკოლოგიური განსახლების ელემენტები. იმის გამო, რომ მოსახლეობა ნაკლებია, განა შეიძლება, მთაში ადგილობრივი ცენტრები არ შექმნა?! ადგილობრივი  ცენტრი, ტრადიციულად,  მოსახლეობის დაკავების ერთგვარ მექანიზმად ჩამოყალიბდა. საქართველოს ტერიტორიის  დიდი ნაწილი, მოგეხსენებათ, მთა-გორიანია, სადაც  მოსახლეობის მცირე ნაწილი ცხოვრობს, ძირითადი ნაწილი ბარშია დასახლებული და ეს პრობლემაც უნდა გავითვალისწინოთ. მნიშვნელოვანია, აგრეთვე, ეთნიკურად ფეთქებადსაშიში ტერიტორიების  საკითხიც, – ეს ჩემი პოზიციაა, ამაზე სამუშაო ჯგუფში გაკვრით ვიმსჯელეთ _ იმის არაღიარება, რომ საქართველოში ქართული სახელმწიფოებრივი თვითიდენტიფიცირების ხარისხი დაბალია, არასწორი პოზიცია იქნებოდა.  თუმცა ვერ უარვყოფთ, რომ ბოლო 20 წლის მანძილზე ეს საკითხი მეტ-ნაკლებად წინ მიიწევს ცივილიზებული მიდგომისაკენ...

სახელმწიფო ხელისუფლების ვერტიკალურ განაწილებაში სახელმწიფო ტერიტორიული ერთეულების შექმნის დროს, ჩემი ღრმა რწმენით, აუცილებლად უნდა იქნას გათვალისწინებული ის გარემოებაც, რომ საქართველოში არსებობს მოსახლეობა, რომლის სახელმწიფოებრივი თვითიდენტიფიცირების დონე დაბალია ანუ ის ვერ აღიქვამს თავს სრულყოფილ მოქალაქედ, ვერ არის ჩაბმული სახელმწიფო მართვის სისტემაში სრულყოფილად. ამ  მიმართულებით სამუშაო ბოლომდე არ არის დასრულებული. 

_ ბატონმა ავთანდილ დემეტრაშვილმა ხაზი გაუსვა, რომ თქვენი ჯგუფი ერთ-ერთი ყველაზე ნაყოფიერი სამუშაო ჯგუფია. ზოგადად, რას გვეტყვით მის შესახებ?

_ სამუშაო ჯგუფში აზრთა სხვადასხვაობა არის, მაგრამ შეთანხმებულად ვმუშაობთ. დასწრების  და მონაწილეობის მიღების პრობლემა არ არის, შეიძლება იმიტომაც, რომ ტერიტორიული მოწყობა ყველაზე აქტუალური, ამასთანავე, მძიმე თემაა და საქართველოს კონსტიტუცია ყველაზე ცარიელია ამ ნაწილში.

 _ რომელ საკითხებზე ვერ შეთანხმდით ჯერჯერობით სამუშაო ჯგუფის შიგნით?

_ ეს არის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორდონიანობა. უმრავლესობა ამ მოდელს ვემხრობით. ორდონიანობა არ არის თვითმიზანი, რომ, გინდა თუ არა, სოფელში, დაბაში, თემში უნდა იყოს არჩეული საკრებულოები საკუთარი კომპეტენციებით და რაიონის დონეზეც უნდა იყოს შენარჩუნებული მუნიციპალური თვითმმართველობა. იმისათვის დავუჭირეთ მხარი ორდონიანობას, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობა არის ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების ადგილზე ადგილობრივი მოსახლეობის მიერ გადაწყვეტის უფლება. რაც უფრო ახლოს არის ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტა ადგილობრივ მოსახლეობასთან, რაც უფრო აქტიურად არის ჩართული ადგილობრივი მოსახლეობა ადგილობრივი საკითხების გადაწყვეტაში, მით უფრო მეტად არის დაცული მოქალაქეთა ეს უფლება. შეიძლება მექანიზმის მოფიქრებაც, როდესაც ერთდონიანი თვითმმართველობის პირობებში ადგილობრივი მოსახლეობა ქმნის ადგილობრივი თვითმმართველობის, მუნიციპალური ერთეულის წარმომადგენლობით ორგანოს, მაგრამ თვითონ ეს წარმომადგენლობითი ორგანოები  ისევ ჩადიან დაბლა, სოფელში, დაბაში, თემში. ანუ მიზანი არის საერთო – რომ ადგილობრივი თვითმმართველობა მოსახლეობასთან ყველაზე უფრო ახლოს უნდა იყოს და მოსახლეობა თვითონ უნდა ახორციელებდეს თვითმმართველობას იქ, სადაც უშუალოდ არის შესაძლებელი მათი წარმომადგენლების მუშაობა, მაგრამ ამისთვის ორდონიანი მექანიზმი იქნება უფრო ეფექტიანი თუ ერთდონიანი და, თავის მხრივ, დეკონცენტრირებული სოფლის, თემისა და დაბის დონეზე _ ეს სამსჯელოა.

_ თბილისთან დაკავშირებით რამდენ თვითმმართველ ერთეულზეა ლაპარაკი?

_ თბილისთან დაკავშირებით, როგორც გითხარით, შევთანხმდით, რომ, ასევე, საჭიროა დეკონცენტრაცია უკვე დედაქალაქის შიგნით რაიონულ დონეზე. უფრო მეტიც, ვფიქრობთ, რომ 5 რაიონიც ცოტაა – საკმაოდ დიდი რაიონებია, 200-ათას კაციანი თვითმმართველი ერთეულიც დიდია და ისინი კიდევ უნდა დაიყოს, სავარაუდოდ, 10 რაიონად. მეორე საკითხი, რაზეც, ასევე,  ვერ შევთანხმდით არის ის, თუ როგორი უნდა იყოს ტერიტორიულ-სახელმწიფოებრივი მოწყობა, რა უნდა ავირჩიოთ  _ ფედერალიზმი, უნიტარიზმი თუ რეგიონალიზმი?

_ სამუშაო ჯგუფი ახლა რა ეტაპზეა?

 _ დანარჩენ საკითხებზე უკვე შეთანხმებულები ვართ კონცეპტუალურ დონეზე. დღეს ამ ორ თემაზეც გამოინახა შეხების წერტილები. სულაც არ არის საჭირო, დააფიქსირო კონსტიტუციური თეორიის ტერმინოლოგია – ფედერალურია საქართველო, უნიტარული თუ რეგიონალისტური. მოგეხსენებათ, რომ უნიტარული სახელმწიფოც შეიძლება იყოს დეცენტრალიზებული, ისევე როგორც ფედერალური სახელმწიფოც შეიძლება იყოს ცენტრალიზებული – მაგ. კონსტიტუციური ფედერალიზმი ცენტრალიზაციის მაღალ ხარისხს გულისხმობს. ტერმინოლოგიას მოვერიდებით, რადგანაც საზოგადოებრივი აზრი ამაზე ჩამოყალიბებული არ არის, მაგრამ მთავარია, ააგო სახელისუფლებო ვერტიკალი ისე, რომ მასში დაბალანსებული იყოს ურთიერთობები სახელმწიფო ხელისუფლებებს შორის, მოხდეს უფლებამოსილებისა და გამგებლობის საკითხების მკვეთრი გამიჯვნა ერთმანეთისაგან. და  მეორე მომენტი, რაზეც შევთანხმდით, არის ის, რომ საქართველო მაინც  წავა დეცენტრალიზაციისა და დეკონცენტრაციის გზით. 

_ როდის იგეგმება კონსტიტუციაში ცვლილებების პროექტის გამოქვეყნება?

 _ პროექტის გამოქვეყნებაზე ჯერ საუბარი ნაადრევია, ალბათ, ნოემბრამდე. 

იხილეთ ყველა ინტერვიუ